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国土空间规划的10个重大问题
原创： 《国土空间规划》 自然资源之声
时间：2019-8-14编辑：管理员来源：本文选自《国土空间规划》（地质出版社，2019）点击：1183 返回前一页
空间规划是对未来空间开发保护的预期谋划，本质上是未来的预期和目标导向，能否有“前瞻性”，就成为规划是否能成功的关键；同时，空间规划是问题导向的，是一种时空策略应对，其重要内容就是补短板、扬优势，实现空间资源的优化配置，它需要尊重空间发展规律，尊重自然、历史和实践，“科学性”是其内生要求和“正道”；而且，空间规划是运行导向的，是面向实施的，是面向经济建设和生态保护主战场，所谓“三分规划，七分实施”，说的就是实施比规划本身更重要，也更困难。否则，规划就容易沦为“纸上画画，墙上挂挂”。
可见，空间规划的“操作性”是其题中之义。只有遵循前瞻性、科学性和操作性的逻辑，空间规划才能管用、适用和好用，才能达到完善空间秩序、提高空间效能的目标。然而，面对未来空间发展的如此不确定性和可变性，空间规划如何实现前瞻性？面对空间系统的如此复杂性和未知性，空间规划如何实现科学性？面对空间主体利益和期望的如此多样性和自利性，空间规划如何实现操作性？这是空间规划的魅力所在和有趣领域，也是空间规划面临的未解课题和重大挑战。
就开展空间规划的实践情况来看，按照前瞻性、科学性和操作性的准则，以下各项重大问题都是对政府主管部门和规划师智慧的考验：
1) 如何建构理论和范式？
如何准确把握规划的时空性和时代性；如何建构新时代空间规划的理论逻辑、技术方法和法律支撑体系；如何摒弃路径依赖，重构符合时代发展需要的空间规划新体系和新范式。如何寻找人与自然共生的新路径，始终站位整体发展和人的需要，建设山水林田湖草生命共同体，推动高质量生产和高品质生活。简言之，新时代如何有新规划。
2) 如何划定生态红线？
生态系统具有整体性，影响生态系统功能和生物多样性的重要因素是其整体性受到破坏。空间规划中的生态红线划定，如果没有充分考虑连通过程，就很容易破坏景观的网络格局，而影响结点的可接近性，影响物种流能迅速从源达到汇，增加了路途过程中能量的消耗，提升了捕食者袭扰的概率，从而造成“生物孤岛”，影响生物的多样性。由于自然保护区、生态红线区、孤立雨林或高山、湖泊、戈壁、沙漠山地、孤立雨林甚至人类社会包围下的小块自然栖息地的物种数量状况等都可当作类似的岛屿，如何保障生态系统的完整性，如何提高生态系统服务功能，如何才能不会造成“生态孤岛”。
3) 如何划定城市开发边界？
城市开发边界划定是空间规划的重要内容之一。如果开发边界划得太大，失去控制意义；如果开发边界划得太小，一方面会影响发展，另一方面还可能会刺激房价，如何做到“适度”？住建部门在城市规划时曾划定“三区四线”，国土部门在土地规划时也曾划定“三界四区”，这些都是事实上的城市开发边界。但是，这些城市规划边界在实践中都并未取得预期效果，新的城市开发边界划定如何创新、如何完善、如何实施。
4) 如何划定永久基本农田？
永久基本农田划定是落实国家耕地保护战略的重要举措，也是空间规划的重要内容之一。2016年1月8日，国土资源部办公厅和农业部办公厅联合印发«重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案»，指导并规范城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作，确保将城市周边现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，数量、质量、形态达到规定要求。2016年8月4日，国土资源部和农业部联合发布«关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知»，对全面完成永久基本农田划定工作和加强特殊保护进行部署。再次强调重点是将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。城市周边和交通沿线地区，是国土空间开发保护矛盾的集中区和主战场，如何做到既保护优质耕地又不影响城市建设，或者说又遵循城市建设扩张的基本规律，是对智慧和技巧的多重挑战。
5) 如何走进存量时代？
如果中国人口高峰值不会超过15亿，则2015年人均存量城乡建设用地已经高达204平方米。其中，人均城乡建设用地面积东部最小为196.01平方米/人，东北部最大为304.42平方米/人，中部为224.02平方米/人、西部为37.85平方米/人居中，内蒙古最高，达到521.33平方米/人。如何盘活存量，如何减少增量但又不影响发展，后一问题在中西部尤其突出。这些地区资本短缺，按照土地与资本的替代规律，需要以土地替代资本，但恰恰是这些地区的土地存量已经远远超过国家标准。
6) 如何应对城市收缩？
改革开放以来，在不到40年时间里，中国城镇化率提高了41个百分点，平均每年增1个百分点。过去，城镇化的发展不仅速度快，而且规模很大。全国每年有1000多万人口进入城市，全球超1000万人口的国家占少数，这相当于一年一个中型国家人口进入城市。可是，城市同人一样，也有生老病死，也有其自身发展的规律。研究发现，中国有三分之一的国土人口密度在下降，或者是说有10000多个乡镇和街道办事处的人口2000~2010年在流失。在广大城市中，2000~2010年有180个城市的人口在流失(龙瀛等，2015) 。“城市收缩”并不是城镇化进程中的反常现象，而是从工业化向信息化转变过程中形成的新趋势。面对这种城市收缩的新趋势，面对不同收缩城市具有很不同的结构和内涵，空间规划如何应对？
7) 如何确定空间规模和结构？
空间规划是为人服务的，因而空间规划一直以来都是以人口预测作为主线和方法论的。通常的做法是，按照人口的结构和规模来确定用地规模、基础设施和公共设施配置。可是，在复杂环境下，一个区域或城市的人口，每时每刻都处在变动之中，具有很大的不确定性。不让外来人口进入区域或城市，在短时间内可能有一定效果，但从长远来看，不仅违背市场规律，而且在市场结构条件下也是很难实现的；不让城市人口流出去，这是难以控制的，就像“天要下雨，娘要嫁人”一样。以北京为例，1982年城市规划2000年人口为1000万，实际人口1400万；1993年城市规划2010年人口为1250万，实际人口为2000万；2004年城市规划2020年人口为1800万，实际人口将会超过2500万，甚至突破3000万。那么未来空间规划，以何种依据确定城市的规模和结构，以何种依据配置基础设施和公共设施。
8) 如何进行“双评价”？
从一般意义上的理论逻辑来看，就国土空间规划的结构调整和布局优化而言，国土空间开发的适宜性评价和资源环境的承载力评价(简称“双评价”) 应该是其主要依据，国家有关文件中也做了明确的阐述和规定。但是，当下有关国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价的概念内涵、理论逻辑等基础性问题，并未形成最基本的共识，在相关学科里也尚未找到基本公认的科学测度方法。事实上，绝大多数国土空间都具有多宜性，尤其是在微观尺度上，既可以发展农业，也可以做城镇建设，更可以做生态保护，而且会随着市场结构、社会需求和环境条件的改变而改变。资源环境承载力存在的前提条件，是假设存在一个封闭的系统和固定的空间场景，但在全球化的条件下，任何一个区域或者城市都是一个开放的系统，都在不断地跟外界进行物质、信息和能量的交换，任何封闭和静态的思维，都是违背当代空间存在逻辑的。当下各地都在探索“双评价”，并将其作为国土空间规划的主要依据，在一定程度上是有其合理性的。
但多数地区的探索以“工具理性”为主导，对概念内涵和理论逻辑等基础问题缺乏深度研究，也未深入研究“双评价”的系统结构、发生机制以及不同影响因素的作用机理，限制或约束要素与空间开发利用间的耦合关系更未建立。因此，实践中的“双评价”，主观性和随意性较强，统一性和可重复性较差。如何建构“双评价”比较完整的理论框架和评价体系，充分论证“双评价”的必要性、可行性和科学性，改进“双评价”框架和相关计算方法，改进“双评价”类型和等级划分方案，推动“双评价”与空间管制、空间治理相结合，未来还任重而道远。
9) 如何促进乡村振兴？
促进乡村振兴是国家的重大战略，也是空间规划的历史任务和时代责任。中华人民共和国成立以来我国空间规划的发展，主要集中在城市，20世纪90年代以后也开始重视耕地保护，但总体上对广大乡村缺少系统研究。我国乡村地区地域辽阔，各地自然地理基础、区位条件、资源禀赋、人口结构、人文传统、发展水平等都有很大差别，必须重视地域类型的多样性和差别化，依据自身条件探索适宜的实现形式，分类推进乡村振兴，才能取得预期效果。当前和未来很长的一段时期内，如何尊重乡村发展规律优化乡村居民点的空间结构和布局，如何盘活人均农村居民点用地超过300平方米的潜力，如何激发乡村发展的活力和潜力，如何将短期收益和长远发展相结合，如何布局乡村的产业和新型业态，如何保护修复乡村的生态和复兴乡村的文化，如何使农民有更多和更实在的获得感，空间规划可能还缺乏系统的思考，更毋庸说操作方案。在很多情形下，逢规划就离不开农家乐、全域旅游、电商平台，逢规划就离不开统筹发展、协调发展、持续发展等宏大叙事，这种模式化的规划是无法促进多样性乡村发展的。
10) 如何进行更有效监管？
长期以来，中国一直都实行严格意义上的科层制管理，在这方面已经建立了比较丰富的经验。如果未来继续可以施行这种严格意义上的科层制管理模式对空间规划进行监管，应该是轻车熟路的，也应该不会面临重大的挑战。问题是，社会已经进入个人意识觉醒的多元化时代，社会治理主体也呈现多元化的特征，市场、政府与非政府力量相互制衡，开始形成多元化的政治治理格局。空间规划如何建构适应多元化时代的监管模式和治理结构，如何与社会多元主体进行持续对话和协商，如何推动民间监管力量发展壮大，如何跳出“一放就乱，一收就死”的历史怪圈，如何防止地方领导干预过多、规划调整频繁，如何降低因部门利益边界膨胀而导致的巨大交易费用，如何理顺纵向机会主义的多头管理和横向职能交叉的资源割据以及不同管理程序之间的相互冲突，如何建立更加科学的正面清单和负面清单，如何建立各级政府和相关部门责权利清晰对等、集权和分权相对平衡的制度体系，如何建立更加科学有效的现代监管技术和监管体系等，都还有待持续的改革创新和不懈努力。